在國務(wù)院發(fā)展研究向十八屆三中全會提交的“383”改革方案中，提出允許農(nóng)村集體土地與國有土地平等進(jìn)入非農(nóng)用地市場，建立統(tǒng)一土地市場下的地價體系。同時，相應(yīng)收縮政府征地范圍。
 

　　農(nóng)業(yè)部政策法規(guī)司原司長郭書田認(rèn)為，“383”方案中有關(guān)農(nóng)村土地改革的建議，著眼解決的是農(nóng)村土地與城市土地同地、同權(quán)、同價問題，這也是學(xué)術(shù)界和黨政部門研究機(jī)構(gòu)多年來一直呼吁的。
 

　　原國土局規(guī)劃司副司長鄭振源提出，要建立一個與地方政府事權(quán)相匹配的地稅體系，使地方政府?dāng)[脫對土地出讓金的依賴。
 

　　存在問題 政府靠賣地賺錢 成為改革障礙
 

　　鄭振源說，現(xiàn)行的《土地管理法》仍沿用計劃經(jīng)濟(jì)時期的辦法：征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按原用途產(chǎn)值倍數(shù)計算。
 

　　2004年征地補(bǔ)償費全國平均為每畝3.5萬元，而土地出讓金全國平均為每畝23.6萬元;2009年補(bǔ)償額提高到每畝4.1萬元，土地出讓金漲到每畝51.8萬元，差越來越大。
 

　　征地補(bǔ)償過低，農(nóng)民不能接受便強(qiáng)征強(qiáng)拆，以致命案迭出，造成嚴(yán)重的官民矛盾、社會矛盾。
 

　　同時，賣地成為多數(shù)地方政府獲取財政收入的主要手段。鄭振源說，我國1994年實行分稅制，大量財稅收入上繳中央，尤其在2007年以后，地方政府入不敷出，征地拆遷成為地方政府的主要生財之道。
 

　　政府從征地拆遷上賺錢，再拿著錢搞城市建設(shè)。幾千家城投公司都以土地儲備抵押融資，欠下15-25萬億地方債大都要靠出讓金收益償還。
 

　　這種對土地出讓金的依賴刺激地方更大規(guī)模地征地，使地方經(jīng)濟(jì)走上不可持續(xù)的發(fā)展道路，也成為改革征地制度、保護(hù)農(nóng)民利益的障礙。
 

　　土地指標(biāo)配置不合理 導(dǎo)致房價上漲
 

　　鄭振源說，1998年以來，我國按計劃指標(biāo)配置建設(shè)用地，但由于不掌握各地市場導(dǎo)向下土地需求的完全信息，指標(biāo)不切實際，分到基層無法滿足實際需求;或是因?qū)徟掷m(xù)繁雜，不能及時得到指標(biāo)。結(jié)果是要么放棄建設(shè)，要么不批先用或少批多用，使違法用地案件大量發(fā)生。
 

　　建設(shè)用地指標(biāo)有三分之一給了鐵路、公路等基礎(chǔ)設(shè)施和大學(xué)城、政府大廈等建設(shè)無償劃撥使用。因土地來得便宜，便隨意擴(kuò)大用地規(guī)模，使豪華的政府大樓等形象工程屢禁不止，同樣降低土地利用效率。
 

　　另外三分之二指標(biāo)在兩個分割的建設(shè)用地市場上有償出讓，一部分在工業(yè)用地市場上，政府定價、協(xié)議(后改為掛牌)出讓給招商引資項目。市縣間為搶項目，競相壓低地價，甚至白送，導(dǎo)致過多的土地配置于工業(yè)和開發(fā)區(qū)，土地粗放利用。
 

　　另一部分指標(biāo)在房地產(chǎn)市場供應(yīng)、招拍掛出讓。供應(yīng)壟斷、土地而需求競，致使地價高漲，地價高，房價也隨之水漲船高，高到一線城市居民大多買不起、租不起房的地步。
 

　　專家建議 政府不再直接經(jīng)營土地
 

　　郭書田對記者說，地方政府利用行政手段從農(nóng)民手里征收或征用土地，征收是公益性的，如修鐵路等，征用是經(jīng)營性的。
 

　　這種“既當(dāng)裁判又當(dāng)運動員”的角色定位是一種錯位。政府的職責(zé)應(yīng)是監(jiān)督、規(guī)劃、調(diào)節(jié)利益關(guān)系，而不應(yīng)直接經(jīng)營土地。要真正落實農(nóng)村集體土地與城市土地同地、同權(quán)和同價，必須轉(zhuǎn)變地方政府的職能。
 

　　郭書田說，政府征收公益性建設(shè)用地，必須由政府買單，價格不是政府說了算，而是由市場根據(jù)土地供求關(guān)系形成。同時，政府不再經(jīng)營二級市場。我國要保證18億畝的耕地紅線，各地建設(shè)用地量又很大，總體上是需求量大，供給有限，表現(xiàn)在土地價格上自然是高，農(nóng)民受益。
 

　　現(xiàn)在的集體所有，實際上是將土地變成集體組織某些領(lǐng)導(dǎo)所有了。
 

　　郭書田不同意徹底土地私有化，將所有權(quán)歸農(nóng)民。因為中國農(nóng)村都是一家一戶的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，抵抗市場和自然災(zāi)害能力很弱。一旦土地私有，土地可能會被有實力者兼并，大量無地農(nóng)民又會出現(xiàn)。
 

　　應(yīng)推廣江蘇、浙江和廣東等發(fā)達(dá)省份實踐的土地股份化，把集體所有的土地按一定范圍確權(quán)，農(nóng)民作為入股的股民，這樣把土地的所有權(quán)和經(jīng)營承包權(quán)統(tǒng)一起來了，土地可以流轉(zhuǎn)了。
 

　　還可允許企業(yè)辦農(nóng)場，帶動農(nóng)民搞農(nóng)工商一體化。但必須通過農(nóng)民的股份合作社，由合作社代表農(nóng)民利益與之談判。應(yīng)規(guī)定除去生產(chǎn)成本以外的收益，按股權(quán)返還分紅;同時要給農(nóng)民提供產(chǎn)前、產(chǎn)后的社會化服務(wù)，如生產(chǎn)資料供應(yīng)、產(chǎn)后收購等;還要拿出一部分利潤為農(nóng)村辦社會福利事業(yè)。
 

　　中國土地制度變遷的四大階段
 

　　階段
 

　　(1947年—1953年)
 

　　將封建土地所有制改為農(nóng)民土地私有制。
 

　　二階段
 

　　(1953年—1978年)
 

　　為推行國家工業(yè)化，實施計劃經(jīng)濟(jì)。在城市，通過三大社會主義改造將城市土地國有化;在農(nóng)村，實行合作化和人民公社化，建立土地集體所有制，但農(nóng)民沒有完整的所有權(quán)和使用收益權(quán)。
 

　　在這兩種公有公用的土地公有制下，土地利用效率很低。農(nóng)村土地集體化了20年，還沒有解決糧食問題;工業(yè)用地粗放利用和浪費很大，而城市用地短缺，住房緊張。
 

　　三階段
 

　　(1980年—1998年)
 

　　1980年全國人口從建國時的5億增加到10億，出現(xiàn)了耕地和建設(shè)用地地矛盾。
 

　　為解決糧食問題，1980年開始改革，實行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，把經(jīng)營權(quán)還給農(nóng)民;國有土地上，因出現(xiàn)了私營企業(yè)、外資企業(yè)，將國有土地的所有權(quán)與使用權(quán)分離，設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)有償出讓給各種經(jīng)濟(jì)成分的企業(yè)使用。
 

　　這些土地產(chǎn)權(quán)制度改革的實質(zhì)是把公有公用的土地公有制改為公有私用，大大調(diào)動了土地使用者的積性，短短4年時間解決了溫飽問題。
 

　　在土地管理制度方面，1985年出現(xiàn)一次耕地大減少，糧食大減產(chǎn)，1986年出臺了以保護(hù)耕地為主要目標(biāo)的《土地管理法》和國家土地管理局，實行城鄉(xiāng)土地統(tǒng)管。
 

　　四階段
 

　　(1998年至今)
 

　　1998年修改《土地管理法》，嚴(yán)格保護(hù)耕地、嚴(yán)格控制建設(shè)用地為目標(biāo)。規(guī)定禁止集體土地入市，擴(kuò)大征地范圍，把征收集體土地作為新增建設(shè)用地的途徑，由政府壟斷耕地和建設(shè)用地的供應(yīng)和配置。
 

　　政府編制規(guī)劃和計劃，制定指令性的耕地保有量、建設(shè)用地總量等控制指標(biāo)，規(guī)定一套高度集權(quán)又繁瑣的行政審批制度。
 

　　實行這套制度近十年來，通過低價征地，為工業(yè)化、城市化提供了374萬公頃廉價土地;農(nóng)村宅基地不能流動，加上戶籍制度限制，農(nóng)民工不能市民化，為城市工商業(yè)輸送了2.6億廉價勞動力;通過計劃經(jīng)濟(jì)的低價征地和市場經(jīng)濟(jì)的高價出讓，政府獲得15.2萬億出讓金和約9.7萬億出讓金收益以及近6萬億抵押貸款(2012年土地抵押貸款余額)，這筆低成本資金大地支撐了國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市建設(shè)，同時使中國制造產(chǎn)品得以以低成本優(yōu)勢打入國際市場，促成了近十年的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展。
 

　　改革稅制 讓政府?dāng)[脫對土地依賴
 

　　鄭振源說，要完善分稅制，建立與地方政府事權(quán)相匹配的地稅體系，使地方擺脫對土地出讓金收益的依賴。
 

　　郭書田表示，地方政府六七成的財政收入都來自土地的收益，因此，土地改革的同時要進(jìn)行稅制改革，保證地方財政來源。
 

　　稅制改革先要調(diào)整中央財政和地方財政的比例關(guān)系，目前我國采取分稅制，中央拿大頭，約占51%，地方財政占49%。而地方包括省、市、縣、鄉(xiāng)四級財政，有些偏遠(yuǎn)、貧困地區(qū)還包括村一級財政，鄉(xiāng)政府給村干部發(fā)工資。
 

　　郭書田對記者說，三中全會應(yīng)該會涉及到稅制改革，但應(yīng)該是宏觀的，是否會涉及到具體的土地、地方財政的稅收問題很難說，但這些是必須要改革的。