論十余年的農(nóng)民承包地和農(nóng)村住房抵押、擔(dān)保終有突破性進(jìn)展。中共十八屆三中全會決定，農(nóng)民承包地可抵押、擔(dān)保，同時農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)也可先行試點抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓。也是說，農(nóng)民重要的兩塊不動產(chǎn)——承包地和宅基地都有望進(jìn)入公開市場交易。
 

　　11月15日，中國政府網(wǎng)公布《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(下稱《決定》)如此明確。
 

　　多位農(nóng)村問題專家對財新記者表示，允許農(nóng)民抵押、擔(dān)保農(nóng)地承包承包權(quán)，意義重大;同時試點農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)抵押、轉(zhuǎn)讓，意味著農(nóng)民住房下的農(nóng)村宅基地有望進(jìn)入市場交易。這是農(nóng)村改革的重大突破，也是2006年取消農(nóng)業(yè)稅以來中國重要的制度改革，影響深遠(yuǎn)。
 

　　中國現(xiàn)行《物權(quán)法》已明確，宅基地使用權(quán)和農(nóng)地承包權(quán)是農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，是用益物權(quán)，但依照現(xiàn)行《土地管理法》、《擔(dān)保法》，農(nóng)民無權(quán)出讓自己的承包地和宅基地，也不允許抵押和擔(dān)保。近年來，有關(guān)政策甚至規(guī)定，宅基地能在本村范圍內(nèi)轉(zhuǎn)讓。
 

　　但是，此次中共十八屆三中全會《決定》對此做了重大制度性突破。具體而言，主要有三點：
 

　　先，農(nóng)村住房可抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。一旦農(nóng)村住房抵押實現(xiàn)了抵押權(quán)，或直接賣掉，這意味著農(nóng)民的房屋將轉(zhuǎn)手。而根據(jù)中國現(xiàn)行“地隨房走”的政策，農(nóng)民的宅基地也將隨之轉(zhuǎn)讓。也是說，允許農(nóng)民住房轉(zhuǎn)讓或抵押，變相實現(xiàn)了宅基地的轉(zhuǎn)讓交易。
 

　　此次三中全會《決定》明確提出，“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。”
 

　　這意味著農(nóng)村宅基地將可用于抵押、擔(dān)保融資，也可自主轉(zhuǎn)讓。對此，土地專家、中國社科院農(nóng)村所研究員小映對財新記者表示，這是“大勢所趨”，有利于農(nóng)民獲取財產(chǎn)性收益。但為了防止“一哄而起”，必須要先行試點，積累經(jīng)驗。
 

　　小映表示，農(nóng)房和宅基地的抵押和轉(zhuǎn)讓，前提是產(chǎn)權(quán)清晰，還須符合土地和建設(shè)規(guī)劃。這意味著征地范圍將縮小。尤其是郊區(qū)，放開農(nóng)房和宅基地流轉(zhuǎn)，市縣政府的土地增值收益將減少，地方融資平臺和地方債或?qū)⑹苡绊?。因此，必須漸進(jìn)改革，讓土地財政“軟著陸”。
 

　　其次，集體建設(shè)用地可直接入市交易。此次《決定》明確提出，要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。”
 

　　這是中央決策者對廣東、浙江、四川成都等地多年來嘗試農(nóng)村集體建設(shè)用地入市試驗的總結(jié)和升華，也是對改革先行者的肯定。中國土地學(xué)會副理事長黃小虎指出，允許農(nóng)民集體建設(shè)用地進(jìn)入市場，打破了地方政府對建設(shè)用地市場的壟斷，也會實質(zhì)性地縮小征地范圍。
 

　　當(dāng)然，《決定》此次也明確，要“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。”這意味著，中國決策者對土地制度改革已經(jīng)有了整體部署，并正在按計劃全面推進(jìn)，下一步將是全面修訂《土地管理法》，出臺相關(guān)的實施細(xì)則。
 

　　三，中國開放了農(nóng)地承包權(quán)抵押、擔(dān)保。這將使農(nóng)民的承包地權(quán)利更加完整，同時也更加有利于保障農(nóng)民的土地承包權(quán)，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，也有利于推進(jìn)城鎮(zhèn)化。這等于給8億農(nóng)民一個選擇的權(quán)利，可根據(jù)自己的家庭和業(yè)情況，決定是否保留承包地。
 

　　中國現(xiàn)有超過18億畝耕地，90%以上由8億農(nóng)民以家庭為單位承包經(jīng)營，還有不足10%的耕地歸村組集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營。專家指出，農(nóng)民承包地可抵押融資或擔(dān)保，本質(zhì)上是給農(nóng)民自由選擇的權(quán)利，并不意味著農(nóng)民一定會把承包地賣掉。
 

　　農(nóng)村問題專家、國務(wù)院發(fā)展研究農(nóng)村研究部副部長劉守英指出，農(nóng)民享有承包地的抵押、轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，是給農(nóng)民更穩(wěn)定而長久的農(nóng)地使用權(quán)?？梢钥隙ǖ氖?，短期內(nèi)農(nóng)民不會大量用承包地抵押融資，也不會輕易賣地，更不會導(dǎo)致失地農(nóng)民流離失所。
 

　　“農(nóng)民享有承包地的抵押權(quán)、擔(dān)保權(quán)，實踐中他是否會抵押、是否會擔(dān)保，還取決于農(nóng)民及其家庭的理性計算。比如是否需要抵押、這種抵押是否會導(dǎo)致失地風(fēng)險，必然要認(rèn)真權(quán)衡;同時，即使農(nóng)民愿意抵押，能否抵押還取決于銀行是否愿意接受。”劉守英如此指出。
 

　　此次《決定》還提出，中國將推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。專家指出，承包地和宅基地的有序抵押和轉(zhuǎn)讓是城鎮(zhèn)化不可或缺的制度安排。從這個意義上說，此次農(nóng)地改革將載入史冊。
 

　　《決定》還提出，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。“要穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系。”